27 maio

PL 1142 que garante medidas de enfrentamento à Covid-19 em territórios tradicionais e principais controvérsias

*Maira Moreira e Vercilene Dias

Foto: Maryanna Oliveira/ Câmara dos Deputados

Prestes a ser apreciado e votado pelo Senado Federal, a redação do PL 1142/2020, de autoria da Deputada Rosa Neide (PT/MT) aprovado pela Câmara Federal traz medidas importantes para assegurar direitos aos povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais neste contexto de pandemia. No entanto, a redação aprovada no último dia 21 também revela perdas importantes em relação ao texto, cuja construção contou com ampla participação de organizações e movimentos sociais que atuam na defesa desses povos e acolhimento às demandas sociais pelas parlamentares – o que não é característico pelo conjunto do parlamento.

O Projeto de Lei 1142/2020, proposto pela Deputada Rosa Neide e outros parlamentares¹, de relatoria da Deputada Joenia Wapichana, após ser aprovado na Câmara dos Deputados, segue então para deliberação no Senado Federal e sanção, posterior, pelo Presidente da República. A proposta legislativa busca contemplar povos indígenas, quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais com medidas emergenciais durante o período de pandemia declarada pela Organização Mundial da Saúde (OMS), de estado de calamidade pública decretado no Brasil (Decreto Legislativo n. 6/2020), bem como declaração de Emergência em Saúde Pública de importância Nacional (Portaria nº 188, de 3 de fevereiro de 2020).

Ao PL foram anexados outros 5 (cinco) Projetos de Lei, 1283/20201305/2020, 1549/2020, 2160/2020 e 1299/2020, a maior parte deles tratando do tema de criação de medidas e planos emergenciais voltados aos povos indígenas. O PL 2160/2020, entretanto, tinha como foco a instituição de “medidas urgentíssimas de apoio às comunidades quilombolas em razão do novo coronavírus (Covid-19)”. Proposto pelo Deputado Bira do Pindaré (PSB/ MA), coordenador da Frente Parlamentar em Defesa das Comunidades Quilombolas, e outros parlamentares, o projeto visava proporcionar acesso ao auxílio emergencial pelos  quilombolas, testagem para identificação dos casos de infecção nos quilombos, medidas de proteção territorial e sanitária com restrição de acesso aos territórios quilombolas  por terceiros, ações emergenciais de saúde, alcançando quilombolas que estejam fora de suas comunidades por razões de trabalho, estudo, saúde entre outras, na tentativa de mitigar os efeitos do novo coranavírus nos territórios.

Durante a construção do texto substitutivo do PL 1142, que reuniria as diferentes propostas em uma única, foram incorporadas ao texto as demandas quilombolas (protegidas pelos arts. 68, ADCT; 215, 216 da CF/1988; Convenção 169 OIT, Decreto 4887/2003), bem como dos demais povos e comunidades tradicionais de que trata o Decreto 6.060/2007.

A primeira versão do PL proposto fazia referência apenas ao Plano Emergencial de Apoio aos Territórios Indígenas, e ainda tinha como proposta a definição de um auxílio emergencial no valor de 1 Salário Mínimo, entretanto, por avaliação posterior, tal proposta não foi mantida para que o auxílio siga sendo demandado da forma prevista na Lei 13. 982/2020.

Lembremos que na Mensagem de Veto de 14 de maio de 2020, relativo à mudanças na Lei  13.998 da mesma data, que promove mudanças no auxílio emergencial instituído pela Lei nº 13.982/2020, o Presidente Jair Bolsonaro vetou o § 2-A do art. 2º, impedindo a inclusão de outros sujeitos como beneficiários daquela norma, para receberem o auxílio emergencial de modo expresso e tendo as suas realidades específicas consideradas.

 

“§ 2º-A.  Sem prejuízo de outras categorias profissionais, incluem-se naquelas a que se refere a alínea “c” do inciso VI do caput deste artigo os que, de todas as etnias, exerçam profissão regulamentada por lei específica, desde que estejam devidamente inscritos no respectivo conselho profissional; os pescadores profissionais artesanais e os aquicultores; os agricultores familiares; os arrendatários, os extrativistas, os silvicultores, os beneficiários dos programas de crédito fundiário, os assentados da reforma agrária, os quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais; os técnicos agrícolas; os trabalhadores das artes e da cultura, entre eles os autores e artistas, de qualquer área, setor ou linguagem artística, incluídos os intérpretes, os executantes e os técnicos em espetáculos de diversões; os artistas, inscritos ou não no Cadastro Nacional de Empreendimentos Econômicos Solidários (Cadsol), no CadÚnico, no Cadastro Nacional de Pontos e Pontões de Cultura, nos Cadastros Estaduais de Cultura, nos Cadastros Municipais de Cultura ou no Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC); os cooperados ou associados de cooperativa ou associação de catadores e catadoras de materiais recicláveis; os cooperados ou associados de cooperativa ou associação; os taxistas e os mototaxistas; os motoristas de aplicativo; os motoristas de transporte escolar; os trabalhadores do transporte de passageiros regular; os microempresários de vans e ônibus escolares; os caminhoneiros; os entregadores de aplicativo; os diaristas; os agentes de turismo e os guias de turismo; os seringueiros; os mineiros; os garimpeiros, definidos como aqueles que, individualmente ou de forma associativa, atuem diretamente no processo de extração de substâncias minerais garimpáveis; os ministros de confissão religiosa e profissionais assemelhados; os profissionais autônomos da educação física; os trabalhadores do esporte, entre eles os atletas, os paratletas, os técnicos, os preparadores físicos, os fisioterapeutas, os nutricionistas, os psicólogos, os árbitros e os auxiliares de arbitragem, de qualquer modalidade, incluídos os trabalhadores envolvidos na realização das competições; os barraqueiros de praia, os ambulantes, os feirantes, os camelôs e as baianas de acarajé; os garçons; os marisqueiros e os catadores de caranguejos; os artesãos; os expositores em feira de artesanato; os cuidadores; as babás; os manicures e os pedicures, os cabeleireiros, os barbeiros, os esteticistas, os depiladores, os maquiadores e os demais profissionais da beleza reconhecidos pela Lei nº 12.592, de 18 de janeiro de 2012; os empreendedores individuais das categorias de beleza, cosméticos, terapias complementares, arte-educação e de atividades similares; os empreendedores independentes das vendas diretas; os ambulantes que comercializem alimentos; os vendedores de marketing multinível e os vendedores porta a porta; os sócios de pessoas jurídicas inativas, dispensada a apresentação da Declaração de Informações Socioeconômicas e Fiscais (Defis); os produtores em regime de economia solidária, assim considerados os membros diretamente envolvidos na consecução do objetivo social de organizações coletivas de caráter associativo e suprafamiliares que realizem atividades econômicas permanentes, exceto as relativas à intermediação de mão de obra subordinada, e cujos participantes sejam trabalhadores do meio urbano ou rural que exerçam democraticamente a gestão das atividades e a alocação dos resultados; e os professores contratados que estejam sem receber salário.” 

Razões do veto

“A propositura legislativa, ao especificar determinadas categorias para o recebimento do auxílio em detrimento de outras, ofende o princípio da isonomia ou igualdade material insculpido no caput do art. 5º da Constituição da República, ante a inexistência de razões que justifiquem o tratamento diferenciado para o recebimento do benefício (v. g. ADI 3.330, Rel. Min. Ayres Britto, Tribunal Pleno, julgado em 03/05/2012; ADC 41, Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, julgado em 08/06/2017), além de excluir da lei em vigor, os trabalhadores informais em situação de vulnerabilidade social em função da Covid-19. Ademais, a inclusão da inscrição nos respectivos conselhos profissionais para algumas categorias, como critério para elegibilidade do benefício, contraria o interesse público, ao limitar o alcance do auxílio, cujo pagamento já está em execução, além de gerar insegurança jurídica por inserir requisitos que não podem ser verificados nos bancos de dados públicos existentes. Por fim, o dispositivo proposto, ao ampliar as hipóteses e o rol de beneficiários para o recebimento do auxílio emergencial, institui obrigação ao Poder Executivo, além de criar despesa obrigatória ao Poder Público, sem que se tenha indicado a respectiva fonte de custeio, ausente ainda o demonstrativo do respectivo impacto orçamentário e financeiro no exercício corrente e nos dois subsequentes, violando assim, as regras do art. 113 do ADCT.”  (MENSAGEM DE VETO Nº 268 DE 14 DE MAIO DE 2020)

A medida havia sido proposta em razão da população quilombola e outras comunidades tradicionais, bem como categorias profissionais, entre outros grupos, já terem apresentado suas dificuldades de acesso ao auxílio emergencial. De fato, lacuna que segue em aberto com a não previsão legislativa ou administrativa (pela Caixa Econômica Federal), de mecanismos e instrumentos que efetivamente facilitem o acesso dessas populações ao benefício.

A Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas (CONAQ) indicava a necessidade de um Plano Emergencial para o enfrentamento à Covid-19 nos territórios quilombolas, bem como de medidas de facilitação do acesso ao auxílio emergencial. Importa considerar que dentre o conjunto de medidas reivindicadas estavam: atendimento das comunidades independentemente da situação jurídica de regularização dos territórios, acesso à insumos necessários à contenção da pandemia, atribuição do Ministério da Saúde, do Ministério da Cidadania e do Ministério da Mulher, da Família  e dos Direitos Humanos, por sua Secretaria Nacional de Política de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e da Fundação Cultural Palmares (FCP) para coordenação das medidas voltadas para o atendimento às necessidades emergenciais dos  quilombolas, com garantia de participação das comunidades e entidades representativas, além de transparência da informação.

Essa proposta, considerava que, diferentemente dos povos indígenas, os quilombolas não gozam de um subsistema de saúde próprio, como aquele previsto aos indígenas na Lei 8.080 de 19 de setembro de 1990, cabendo, portanto, aos órgãos responsáveis pelas políticas sociais e fundiárias relativas à população quilombola, junto ao Ministério da Saúde, a adoção das medidas necessárias.

Além disso, cobrou-se do Parlamento também que os estados que tivessem mais comunidades afetadas pela difusão do novo coronavírus, com mais óbitos registrados, fossem priorizados na adoção das medidas de contenção. De acordo com o último levantamento realizado pela Conaq, de 22 de maio de 2020, foram registrados 176 casos confirmados, 39 óbitos, 36 casos em monitoramento e 2 óbitos com suspeita sem confirmação do diagnóstico. Ademais, verifica-se que os estados mais afetados são Pará (09 casos), Amapá (08 casos), Pernambuco (casos), Rio de Janeiro (04 casos), Goiás (02 casos), Espírito Santo (01 caso), Ceará (01 caso), Bahia (01 caso), Amazonas (01 caso), Maranhão (01 caso). Sabe-se, contudo, que o levantamento conta com grande margem de subnotificação.

Perdas para que fosse aprovado em Plenário

O Projeto teve tramitação em regime de urgência, de acordo com o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, entretanto, só foi submetido à votação após a retirada dos artigos 17 e 18 do Parecer de Plenário elaborado pela Deputada Joenia, relatora. Os artigos traziam as seguintes determinações:

Art. 17. Ficam suspensos todos os mandados de reintegração de posse, imissão na posse, despejos e remoções judiciais ou extrajudiciais, em desfavor dos povos indígenas ou comunidades quilombolas, ou demais povos e comunidades tradicionais, enquanto vigorar o estado de calamidade pública, em decorrência da pandemia do novo coronavírus (COVID-19), nos termos do Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020. 

Parágrafo único. O Poder Público deve suspender qualquer iniciativa que vise anular os procedimentos de estudo, identificação e demarcação de territórios indígenas ou quilombolas em curso, enquanto vigorar o estado de calamidade pública, em decorrência da pandemia do novo coronavírus (COVID-19), nos termos do Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020. 

Art. 18. Enquanto vigorar o estado de calamidade pública, em decorrência da pandemia do novo coronavírus (COVID-19), nos termos do Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, o Poder Público deve suspender todo empreendimento ou medida administrativa para empreendimento futuro que afete ou possa afetar povos indígenas, comunidades quilombolas, ou demais povos e comunidades tradicionais. 

§1º A consulta livre, prévia, informada e de boa-fé a povos indígenas, comunidades quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais sobre empreendimentos suscetíveis a afetá-los, obrigatória nos termos do Decreto nº 5.051, de 19 de abril de 2004, só poderá ocorrer quando deixar de vigorar o estado de calamidade pública, em decorrência da pandemia do novo coronavírus (COVID-19), nos termos do Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020. 

§2º As obras e serviços de equipamentos públicos considerados essenciais pelos povos indígenas, comunidades quilombolas e povos e comunidades tradicionais, e por estes demandados, não serão afetados com o disposto no caput deste artigo. 

Esses artigos tinham como proposta garantir que os povos indígenas, quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais não fossem ainda mais violados por condições de instabilidade em seus territórios, garantida, portanto, a segurança na posse dos territórios de que são titulares, bem como houvesse uma restrição para medidas governamentais que pudessem anular procedimentos demarcatórios e de reconhecimento em curso.

A suspensão de empreendimentos está diretamente relacionada a uma série de violações que já são identificadas hoje, em territórios quilombolas, como, por exemplo, no caso da expansão da BR-135, no Maranhão. O impacto dessa obra pode afetar cerca de 110 comunidades quilombolas, entretanto, está prevista a sua continuidade no mês de junho deste ano, sem a devida consulta livre, prévia, e informada às comunidades. Esse e outros casos são mapeados pela Terra de Direitos e pela Conaq.

A medida que buscava garantir que nas condições atuais fosse reconhecida a impossibilidade de efetiva consulta livre, prévia, e informada aos povos indígenas, quilombolas e outros povos e comunidades tradicionais, tinha como pressuposto a necessidade de que qualquer medida legislativa, administrativa ou empreendimentos que possam afetar esses povos fossem, obrigatoriamente postergados para o momento em que as condições de realização da consulta estivessem presentes.

Vê-se hoje a importância da medida, não mais constante do texto do PL aprovado na Câmara dos Deputados. A degravação de uma reunião ministerial ocorrida em 22/04/2020 no Palácio do Planalto, publicizada pelo Supremo Tribunal Federal, revela que o atual Ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles, expressa de forma evidente a proposta de sua gestão à frente da pasta, de fazer “passar a boiada” e garantir que sejam dados pareceres pela Advocacia Geral da União (AGU) para posterior aprovação de medidas pelo Presidente da República, buscando flexibilizar uma série de políticas de proteção ao meio ambiente e, portanto, de proteção desses povos. Veja-se também que, no início do mês de abril, a CONAQ requereu ao Congresso Nacional que não fossem votadas medidas legislativas e administrativas que pudessem lhes impactar negativa e diretamente, uma vez que a possibilidade de participação, intervenção e controle social desses grupos nos debates legislativos encontra-se limitada, em virtude da situação pandêmica. 

De fato, o PL só foi votado com a retirada do artigo que garantia a suspensão das consultas, e via de consequência, dos empreendimentos e medidas que pudessem impactar as comunidades, o que mantém uma situação de instabilidade quanto aos conflitos territoriais e socioambientais que envolvem Estado, entidades privadas e os diferentes povos e comunidades tradicionais. 

Passos importantes

Apesar das perdas mencionadas, o PL 1142 trouxe importantes medidas para o conjunto dos povos  quilombolas,  indígenas e demais povos e comunidades tradicionais, entre elas:

  • Abrangência das medidas para indígenas e comunidades quilombolas ainda que as pessoas não estejam no território por diferentes razões (art. 1º, § 1º, incisos I a VIII );
  • Não exclusão de outras formas de proteção a essas comunidades (art. 1º, § 2º);
  • Criação do Plano Emergencial para Enfrentamento à Covid-19 nos Territórios Indígenas, que, de acordo com o parágrafo único do art. 14, aplica-se às comunidades quilombolas e aos demais povos e comunidades tradicionais. Como dito anteriormente, como comunidades quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais não contam com um subsistema de saúde específico, com possibilidade de indicação direta do órgão gestor, ficam atribuídos planejamento e execução das medidas ao Ministério da Saúde;
  • Dentre as medidas previstas no Plano, estão a garantia de acesso universal à água potável, a distribuição gratuita de materiais de higiene, limpeza e desinfecção, garantia de equipes multiprofissionais e disponibilização de EPI’s para acesso aos territórios, garantia de acesso a testes rápidos, medicamentos e equipamentos voltados ao diagnóstico e ao combate da doença, medidas de estruturação do atendimento à essas populações também nos centros urbanos, difusão de informação e materiais informativos, provimento de pontos de internet nas aldeias/ comunidades, controle sanitário e vigilância epidemiológica do ingresso nos territórios, entre outras;
  • Participação e controle social das entidades representativas dos povos indígenas, comunidades quilombolas, e demais povos e comunidades tradicionais nos comitês, comissões ou outros órgãos colegiados voltados ao combate da Covid-19;
  • Previsão de dotação orçamentária pela União para saúde dos povos contemplados pela legislação, não computada pelos tetos estabelecidos pelas Emendas Constitucionais nº 86/95;
  • Garantia da segurança alimentar e nutricional aos povos indígenas, comunidades quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais por meio de medidas de distribuição de alimentos, cestas básicas, sementes e ferramentas agrícolas, suporte técnico e financeiro a ser garantido pela União para produção dos povos indígenas, comunidades quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais, bem como medidas de apoio ao escoamento da produção, por meio da aquisição direta de alimentos, no âmbito da agricultura familiar, inclusive com apoio logístico.
  •  Como o acesso às políticas de produção sempre foram dificultados para essas populações, o art. 10 ainda prevê a simplificação do acesso e das exigências documentais, com a inclusão do conceito de autoconsumo, entre outras medidas de simplificação;
  • Atribuição do MAPA, da FUNAI  e da FCP de criação de um programa específico de crédito para povos indígenas e quilombolas para o Plano Safra 2020, visando fortalecer a produção nessas comunidades;
  • Afirmação da garantia de acesso às políticas de desenvolvimento de produção pelas comunidades quilombolas certificadas pela FCP, como beneficiárias do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), com o consequente cadastramento das famílias na Relação de Beneficiários (RB), para garantia de acesso às referidas  públicas;
  • Evita-se a distribuição de cestas básicas por atores que tenham conflitos instalados com as comunidades, por meio da atribuição preferencial do poder público, com a participação das comunidades interessadas.
  • Além dessas medidas, foram previstas medidas específicas de proteção voltadas aos indígenas isolados e de recente contato;
  • No Capítulo 5 da referida legislação vê-se a afirmação de aplicação do Plano Emergencial às comunidades quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais, bem como medidas de proteção territorial e sanitária com restrição de acesso à pessoas estranhas à comunidade, exceto aquelas que prestam serviços públicos, devidamente credenciadas, garantia de testagem rápida e disponibilização de EPI’s aos profissionais de saúde que atuam nos territórios;
  • Além da obrigação de que o Ministério da Saúde insira o quesito raça/cor no registro dos casos de Covid-19², haja vista as inúmeras denúncias de negativa do referido registro de informação.

Conclusão

Na discussão do PL 1142, vemos um universo de debates que alcançam desafios históricos dos grupos que, hoje, reivindicam essas medidas de apoio.  As perdas identificadas na tramitação da referida proposta legislativa, sobretudo as relativas às reintegrações de posse, empreendimentos em curso e garantia da consulta livre, prévia e informada, refletem o quanto ainda temos por avançar nos mecanismos de proteção desses grupos. Em suma, para ocorrer a votação com um quase total consenso da Câmara dos Deputados, exceto por um voto negativo do Partido Novo, esses pontos tiveram de ser suprimidos. 

Durante a pandemia, os problemas que a população quilombola  já experimentava no cotidiano, como dificuldade de acesso à água, precariedade e ausência de saneamento básico, dificuldade de acesso às diferentes políticas públicas, bem como garantia dos seus direitos étnicos, culturais e territoriais se aprofundam, sendo o PL 1142/2020 importante medida legislativa de proteção, que agora aguarda aprovação no Senado Federal e sanção presidencial.

Espera-se, pela urgência da temática, que o Senado priorize a matéria, pois os ritos sumários de tramitação foram criados justamente para temáticas como essa, e não para uma série de outras propostas que estão sendo votadas pelas casas legislativas, que passam, muitas vezes, ao largo do enfrentamento à pandemia e proteção das populações mais vulnerabilizadas.

 

*Maira Moreira é assessora jurídica da Terra de Direitos, Doutoranda em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela PUC-Rio

*Vercilene Dias é Assessora Jurídica da Terra de Direitos, mestre em direito pela UFG e integrante da Comunidade Quilombola Kalunga

 

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1. A lista de autores: Professora Rosa Neide – PT/MTJosé Guimarães – PT/CECamilo Capiberibe – PSB/APJoão Daniel – PT/SECélio Moura – PT/TOFernanda Melchionna – PSOL/RSJosé Ricardo – PT/AMAlexandre Padilha – PT/SPMarcon – PT/RSJorge Solla – PT/BALuiza Erundina – PSOL/SPCarlos Veras – PT/PEPadre João – PT/MGZé Carlos – PT/MAPatrus Ananias – PT/MGPaulo Teixeira – PT/SPMarcelo Freixo – PSOL/RJEdmilson Rodrigues – PSOL/PAJandira Feghali – PCdoB/RJBenedita da Silva – PT/RJErika Kokay – PT/DFAfonso Florence – PT/BABira do Pindaré – PSB/MAProfessora Dorinha Seabra Rezende – DEM/TO

2.  Em Ação Civil Pública (50239074620204025101) proposta pela Defensoria Pública da União (DPU), foi proferida decisão judicial com impacto nacional, determinando a obrigatoriedade de indicação dos referidos marcadores.

Texto publicado no site da Terra de Direitos em 26 de maio de 2020

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