PEC 287: reforma ou implosão da Previdência Social?

Foto: Reprodução/Rodrigo Zaim/ Rua Foto Coletivo

A Proposta de Emenda Constitucional nº 287/2016, conhecida como Reforma da Previdência, foi apresentada pelo Governo Michel Temer e vai avançando na Câmara dos Deputados com certa facilidade, embalada pela folgada maioria governista, o que, de certa forma, surpreende (ou em condições políticas normais deveria surpreender) considerando a gravidade das mudanças que são propostas.

À medida que a aprovação vai se tornando uma possibilidade cada vez maior, resta evidenciado o seu nítido objetivo: o esfacelamento da previdência social como hoje conhecemos, a partir da constatação de que não se trata de uma proposta que visa ao equilíbrio financeiro do regime previdenciário atual, cuja necessidade não se pode negar, mas à sua implosão, sem que se ofereça outro que atenda aos interesses dos trabalhadores que venha a substituí-lo. Explicando melhor: as regras propostas pelo Governo são tão draconianas para os segurados que qualquer outro destino que esses possam dar ao seu dinheiro é mais vantajoso do que o regime previdenciário oficial, caso a emenda seja aprovada.

A iniquidade do modelo proposto se revela, dentre outras medidas identificadas pelo Conselho Federal da OAB e mais de 160 entidades da sociedade civil, pela:

exigência de contribuição por 49 anos para obtenção da aposentadoria integral, o que, com base nas alíquotas atuais, não tem nada de atuarial, máxime quando consideramos a obrigatoriedade de o empregador contribuir, pelo menos, na mesma proporção, para o regime;
idade mínima de 65 anos para a aposentadoria para homens e mulheres, desconsiderando critérios contributivos e atuariais, bem como a expectativa de vida do povo mais pobre que dificilmente obterá a aposentadoria, além de negligenciar a necessidade de um tratamento diferenciado às mulheres, ainda submetidas a uma dupla jornada de trabalho;
redução do valor geral das aposentadorias, sem consideração com os montantes de contribuição;
fragilização da aposentadoria dos trabalhadores rurais, em gravíssimo retrocesso às conquistas da Constituição de 1988;
extinção da aposentadoria especial para os professores, desconsiderando a sua jornada doméstica de preparação de aulas e correção de provas;
afastamento das regras de transição vigentes, em flagrante violação da segurança jurídica e da proteção à confiança legítima;
fixação de parâmetros de difícil atingimento para a aposentadoria dos trabalhadores expostos a condições insalubres;
vedação de acumulação de pensão por morte com aposentadoria, reduzindo a renda familiar dos cônjuges viúvos, sem qualquer lastro atuarial;
fixação de pensão por morte e outros benefícios em patamar abaixo do salário mínimo;
elevação da idade de recebimento do benefício da assistência social para 70 anos, muito acima da expectativa de vida do povo mais pobre.
Diante do quadro posto, cumpre, em primeiro lugar, destacar o caráter injusto das propostas que penalizam os setores mais frágeis da sociedade, pondo a termo várias conquistas de décadas do trabalhador brasileiro. Por outro lado, o caráter mais gravoso desse regime, mesmo considerando as regras que o mercado privado oferece, não deixa de se traduzir em um grande estímulo ao fortalecimento do regime de previdência complementar com o esvaziamento do sistema público.

Com isso, a privatização da Previdência acaba sendo obtida por vias transversas, e com a adesão de todos os que encontrarão nos planos oferecidos pelas instituições financeiras mais vantagens do que a previdência pública. Afinal, quem irá defender uma previdência pública que não lhe serve? Com isso, o mercado financeiro ganha uma fatia que até então ficava a cargo do Governo: a previdência dos trabalhadores de baixa renda.

É claro que tudo isso não seria possível fora do atual ambiente político em que se é utilizada a doutrina do choque, a que alude Naomi Klein[1], para quem, a adoção das ideias de livre-mercado, na radicalidade defendida por Milton Friedman, ao contrário do que se propaga, não foi fruto do consenso, construído em um ambiente de liberdade democrática, mas aplicação da referida doutrina que se segue aos grandes desastres naturais ou humanos, capazes de ensejar um ambiente político em que um trauma coletivo maior é utilizado para suspender as práticas democráticas temporariamente ou suprimi-las em caráter definitivo.

Se o ideário neoliberal pode ser aplicado em parte pela via democrática, como se deu com Reagan, nos EUA, Thatcher, no Reino Unido, e Sarkozy, na França, essas propostas precisaram ser atenuadas em razão das pressões públicas. Porém, para a sua implementação genuína são necessárias certas condições autoritárias, obtidas a partir do tratamento de choque, como no Chile, de Pinochet, na China, após o massacre da Praça Celestial, na Rússia com o desmantelamento rápido do estatismo comunista controlado pelos oligarcas, e nos EUA, com George W. Bush a partir de 11 de setembro de 2001.

Como se vê, a atuação dos grupos econômicos, a implementar a hiperglobalização e o neoliberalismo radical, com a entronização dos interesses do mercado financeiro, é viabilizada pela introdução da doutrina do choque, que artificialmente identifica um grande perigo a ser combatido. Em nosso país a estratégia é introduzida, após o impeachment de Dilma Rousseff, com base na retórica da falência do Estado em decorrência do suposto descontrole fiscal advindo do abuso dos gastos sociais.

Tais ideias, embora sejam apresentadas sem qualquer demonstração de sua procedência, são capazes de amortecer consciências, desarmar resistências e aprovar medidas draconianas em relação aos interesses da sociedade, que não seriam palatáveis em outros momentos de normalidade democrática, a partir das políticas de austeridade seletiva que, ao contrário do discurso oficial, não apertam todos os cintos, mas apenas transferem renda da base para o topo da pirâmide. É nesse contexto, que o discurso da crise da previdência se insere, por meio de uma mitologia que se procura, em caráter sintético exigido por este espaço, desconstruir.

Em primeiro lugar, cumpre observar que o grande problema da Previdência Social, no Brasil, decorre de sua gestão por meio de um caixa único do Tesouro Nacional que, historicamente, concentrava os recursos e pagamento dos benefícios. No Brasil, a criação da Previdência Social na Era Vargas, a partir da estatização das antigas caixas de assistências e pensão criadas por empresas, por meio dos institutos de aposentadoria e pensão por categorias profissionais, marca o início da exigência estatal de contribuições de empregados e empregadores.[2] Como no início o sistema tinha mais receitas do que despesas, o Governo utilizou esses recursos para uma série de finalidades, dentre as mais custosas a construção de Brasília. Porém, a Previdência Social nunca recebeu do Tesouro Nacional a devolução desses valores.

Essa promiscuidade entre os ingressos da Previdência Social e do Tesouro Nacional começa a diminuir com a promulgação da Constituição de 1988, que criou o orçamento da seguridade social, em que constam receitas e despesas da previdência social, assistência social e saúde, e previu uma série de contribuições destinadas à seguridade social, além de vetusta contribuição previdenciária. A criação dessa gigantesca fonte de custeio engloba além das contribuições patronais sobre folha, as incidentes sobre as receitas das empresas (PIS e a COFINS), sobre o lucro (CSLL), sobre impostação (PIS/COFINS-importação) e sobre a receita dos concursos de prognósticos.

É claro que tais recursos não se destinam só à previdência, mas também à saúde e à assistência social. Porém, esse instrumental constitucional não foi definido apenas para a instituição do sistema único de saúde e para políticas de transferência direta de renda, mas também para a redução do déficit decorrente da falta de capitalização dos recursos que historicamente foram arrecadados de empregadores e empregados e não foram destinados à construção de um patrimônio capaz de custear as futuras aposentadorias e pensões.

Assim, ainda os recursos das demais contribuições da seguridade social, além da contribuição previdenciária, não devam ser utilizados exclusivamente em previdência, tal configuração constitucional, por si só, desautoriza a afirmativa dos reformadores do sistema de que o que se arrecada de contribuições previdenciárias é insuficiente para o pagamento dos benefícios. Afinal, se os recursos dos trabalhadores e empregadores foi utilizado para o pagamento de outras despesas da União, toda a sociedade é chamada para custear a diferença.

O problema aqui não reside apenas no fato de que a Seguridade Social não recebe outros recursos do Tesouro Nacional, como preconizado pela Constituição. O mais grave é que ela também acaba por não receber todos os recursos que lhes são constitucionalmente afetados, o que acabou por ser institucionalizado pelas emendas constitucionais que promoveram a desvinculação das receitas da União (DRU).[3]

Assim, a ideia que de haja um déficit entre as receitas da previdência e os benefícios por ela pagos, considerando apenas os ingressos decorrentes das contribuições previdenciárias parte de dois grandes equívocos que estão umbilicalmente ligados: (i) o de que os benefícios de um determinado mês devam ser custeados pelas receitas arrecadadas no mesmo período, e (ii) o de que apenas a referida modalidade de contribuição parafiscal seja utilizada para o pagamento de tais benefícios. O sucesso de qualquer regime de previdência, seja ele público ou privado, reside na formação de um capital cujos frutos vão custear os pagamentos de benefícios.

Em um país com a taxa de juros tão elevada como o Brasil, tal objetivo fica ainda mais facilitado. Como os recursos arrecadados pela previdência não foram capitalizados, mas gastos em outras finalidades públicas, existe a real necessidade de outras receitas orçamentárias, além das eminentemente previdenciárias, para constituir um fundo patrimonial previdenciário cujos frutos possam custear os benefícios. Daí a necessidade de outras contribuições, e ainda da receita decorrente de outros tributos, serem destinados à Previdência Social.

Por outro lado, vale recordar que a Reforma da Previdência advinda da Emenda Constitucional nº 20/98 estabeleceu que o regime passaria a ser contributivo e atuarial. Com isso, em tese, as balizas constitucionais para a reforma do regime já foram dadas, bastando apenas a adequada calibragem das alíquotas da contribuição dos trabalhadores e a patronal, o fim de alguns privilégios odiosos e o esforço fiscal para a composição do fundo patrimonial previdenciário cujos frutos custearão os benefícios futuros, a partir de uma parcela da receita das demais contribuições da seguridade social. Seria uma espécie de superávit primário social, ideia levada a efeito com tanta eficiência em benefício dos credores do Estado, mas que também poderia ser canalizada para finalidades que beneficiam a toda a sociedade.

É claro que se o regime é contributivo e atuarial, não é lícito exigir mais contribuições dos trabalhadores, ou por mais tempo, para suprir a inexistência de um fundo patrimonial previdenciário, a partir da eleição de escolhas públicas que atenderam a outros segmentos sociais. A manutenção de um regime verdadeiramente contributivo e atuarial, o que agora é papel que pode ser desempenhado pelo legislador ordinário, é por si só, ao longo do tempo, mecanismo que tenderá a pôr fim ao chamado déficit da Previdência.

Por isso, é correto afirmar que em um regime verdadeiramente contributivo e atuarial, o déficit se deve ao passado quando inexistia a preocupação com a capitalização do sistema. Para cobrir os efeitos desse passado por um período de tempo determinado, não há que se exigir mais dos beneficiários da Previdência, o que se traduziria apresentar a conta para a vítima tredestinação dos recursos previdenciários, mas distribuir por toda a sociedade, à luz da capacidade contributiva, a conta a ser paga.

Fazer diferente, jogando o ônus a ser pago aos trabalhadores e aposentados significa não só uma severa restrição aos direitos por estes adquiridos, e as expectativas depositadas por aqueles em um futuro digno, mas um poderoso mecanismo de transferência de renda da base para o topo da pirâmide social, a partir da extinção da Previdência Social como hoje nós conhecemos e o agigantamento do sistema de previdência privada, com a consequente erosão dos direitos dos trabalhadores em nome do fortalecimento de austeridade seletiva. Infelizmente, não é outra coisa o que o Governo propõe.

Não se pode querer entender o contexto de aprovação da Reforma da Previdência proposta pelo Governo Michel Temer de forma dissociada da aprovação da Emenda Constitucional nº 95/2016 (a antiga PEC 241 na Câmara ou 55 no Senado), que congela por 20 anos os gastos primários, incluindo os de educação, saúde e previdência social, revelando as intenções claras de limitar os gastos com benefícios previdenciários.

Afinal, sem a aprovação de uma Reforma da Previdência redutora dos benefícios sociais, o congelamento dos gastos primários determinados pela EC nº 95/16 tornar-se-ia absolutamente inexequível. As duas medidas, aliadas à proposta de Reforma Trabalhista apresentada também pelo Governo Temer, que prevê a prevalência do combinado sobre o legislado, pondo fim a um dos maiores paradigmas do Direito do Trabalho, que é a tutela dos trabalhadores, compõem o tripé normativo da política de austeridade seletiva e de esfacelamento do Estado Social concebido pela Constituição de 1988.

A justificativa apresentada pelos Governo erigido pelo Congresso Nacional para tais medidas de austeridade é a salvação das finanças públicas no Brasil, proporcionando um ambiente de maior confiabilidade para os investidores, a fim de promover o crescimento econômico e o emprego. Segundo o lema governamental, é preciso sair do vermelho!

Porém, não há uma crise fiscal estrutural que autorize medidas que comprometem as opções do Estado brasileiro por tanto tempo. Afinal, tais medidas, longe de procurar sanar dificuldades conjunturais sempre a cargo do legislador orçamentário, amarram as decisões de legisladores e governantes futuros. O que tais propostas fazem é, a partir do pretexto da austeridade oferecido pela crise fiscal, promover uma aceleração do processo de transferência de renda do conjunto da sociedade brasileira para o setor financeiro, que passaria a ser o destinatário quase que exclusivo de todas as receitas decorrentes do aumento de arrecadação, seja ele advindo da elevação da carga tributária ou da melhoria das condições macroeconômicas nacionais, e o principal administrador da Previdência Social no Brasil.

É bem verdade que essa transferência de renda da sociedade para o setor financeiro está há muito em andamento, a partir da adoção da política de juros altíssimos, que não possui paralelo no mundo civilizado e nem se justifica pela inexistência de demanda aquecida, e é aliada à adoção de uma carga tributária que beneficia rentistas e proprietários em detrimento de consumidores e trabalhadores, o que também não encontra similar nos países do G-20, e à uma política de incentivos fiscais e financeiros a setores econômicos que não apresentam qualquer contrapartida especial para a sociedade.

Nesse contexto, a austeridade proposta é seletiva uma vez que, além de não oferecer qualquer revisão para os maiores ralos do dinheiro público no Brasil, ainda reserva todos os excepcionais benefícios do crescimento econômico ao setor financeiro, já que, todo ele terá como destinatário esse segmento, o que, historicamente, já se comprovou ser medida que não só promove grave elevação da desigualdade social, como compromete o desempenho da atividade industrial a partir do processo de financeirização da economia.

Não é difícil perceber que a austeridade seletiva da EC 95/16, e das Reformas da Previdência e Trabalhista não tem como objetivo o combate à crise fiscal conjuntural, mas a consagração de um projeto de transferência de renda para o topo, retirando riqueza das camadas mais desfavorecidas da nossa população, destroçando a educação, a saúde, a previdência social e os direitos dos trabalhadores.

Com efeito, o absenteísmo estatal dessas medidas levará a uma rápida reversão do quadro de redução da desigualdade dos últimos anos, agravando o triste cenário de miséria que sempre assolou o nosso país. Como se vê, a austeridade, tal como é preconizada aqui e alhures, ainda que sob a roupagem inodora da responsabilidade fiscal, tem ideologia e compromisso com a transferência de renda da base para o topo da pirâmide social. No entanto, esse modelo concentrador de renda não é, por muito tempo, compatível com a democracia e com o sufrágio universal. Resta saber quais dos dois elementos irá ser afastado.

Ricardo Lodi Ribeiro é Professor Adjunto de Direito Financeiro da UERJ. Diretor da Faculdade de Direito da UERJ. Presidente da Sociedade Brasileira de Direito Tributário (SBDT).

[1] KLEIN, Naomi. A Doutrina do Choque – A Ascensão do Capitalismo do Desastre. Trad. Vania Cury. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2008, p. 20-22.

[2] IBRAHIM, Fábio Zambitte. A Previdência Social no Estado Contemporâneo: Fundamentos, Financiamento e Regulação. Niterói: Impetus, 2011, p. 84-86.

[3] Sobre a perda de legitimidade das contribuições da seguridade social após a aprovação da DRU, vide: RIBEIRO, Ricardo Lodi. Tributos: Teoria Geral e Espécies. Niterói: Impetus, 2013, p. 51-53.